浅谈基层“小金库”的成因及治理对策-属于小金库成因的有_私设小金库的认定标准

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浅谈基层“小金库”的成因及治理对策|属于小金库成因的有

中图分类号：F279.23 文献标识码：A　　“小金库”是基层单位在法律法规和财务制度之外另辟的一块“自留地”，它可以把企业用于正常的生产经营开支和发展资金当成单位福利发放，搞小团体利益，其实质是一种公款私分，是集体腐败，同时也是贪污挥霍、中饱私囊的暗箱。油田三令五申，不准设置“小金库”，年年也都在着大力查处“小金库”，但这一问题不仅屡禁不止，而且呈数量越来越多、金额越来越大之势。本文笔者对基层单位存在“小金库”的主要问题、形成问题的原因以及治理对策进行浅议。

一、基层存在“小金库”的主要问题

所谓“小金库”，就是在正常的财政财务收支之外，采取隐蔽的方式，不严格编报、审批和执行预算，侵占、截留、隐匿各种收入，虚列成本和支出，将资金转移到本单位法定会计账册和财务会计报告之外，私存私放的资金。“小金库”大约是上世纪70年代末80年代初以来，随着政企分开、“放权搞活”和财政“分灶吃饭”等一系列政策的实施，机关和企事业单位有了更多相对独立的利益，才逐渐大量涌现。

（一）点多面广，具有普遍性

私设“小金库”现象不但在一些基层单位存在，且党政机关、执法机关等单位也普遍存在。有的基层单位不仅内部设立了“小金库”，而且各队、站、班也层层私设“小金库”。有人曾指出：“小金库”是“臭豆腐”，明知其臭，都还争相逐之求之，仿之效之，乐而不疲。

（二）手段狡猾，具有隐蔽性

“小金库”起初来源不多，金额也不大。也就是卖边角废料和处理废旧设备的收入，或者有胆大者多报点加班费、去看个病号等。随着反腐败斗争不断深入，私设“小金库”的形式也更加隐蔽。有的做账外账，有的做假账，有的甚至干脆不做账，只有一包白纸条，办法更是巧妙，主要领导与具体承办者操作，你知我知，天知地知，即使案发后也都有着共同防御心理和“攻守同盟”行为，给查处“小金库”带来很大的困难。

（三）金额越大，具有涉及人员多样性

“小金库”从不受财经制度制约。“小金库”流通为“四步曲”：处理单位非正常支出→主要领导小数额贪污→主要领导大肆侵吞→领导集体合伙贪污。从“小金库”的情况来看，少到上千元多到上万元，有的甚至几十万到上百万元，涉案人员也越来越多，由原来的主要领导发展到所有领导，由原来的少数人发展到集体，构成一个“利益风险共同体”。可谓是“利益均占，风险集体共担”。

（四）用途广泛，具有问题难定性

“小金库”分“黑色支出”和“灰色支出”两个方面，后者的用途主要是：单位内部人员的福利、津贴、奖金等；各种各样的日常往来中的一般性招待、送礼；以联络“感情”为名，利用领导干部或一些“特殊”人物的婚丧喜庆、生病住院等等“特殊”时期赠送礼金礼物。“小金库”多数单位都是领导以请客送礼和业务往来为名，行自己贪占、个人得好处之实。用假发票、白纸条，在“小金库”如数报销，这些钱的性质兼而有之，分辨不清难以定性，只好以违纪处理。

二、形成以上问题的原因分析

上级对“小金库”年年清理，但是“小金库”依然还有那么多，有了“小金库”，等于是给基层领导或管理人员放了一个可以任意支取的小钱柜。“小金库”之所以屡禁不绝、屡查不止，除了其具有保管的隐蔽性，使用的随意性外，究其原因主要有以下几个方面。

（一）管理漏洞

财务管理上存在漏洞，使某些别有用心者轻而易举地截留上缴款、收钱不入帐和虚报开支，为设立“小金库”提供了条件。打个很简单的比方，一个人一餐只有半斤的肉量，你却给了他八两或一斤肉，吃不了，他肯定不会倒掉，必然要放进冰箱。没有钱怎么设“小金库”？可见，“小金库”屡禁不止，与上级给基层单位留的余地过大有关。看来，要想彻底铲除“小金库”病根，必须“对症下药”，严把支出预算关。

（二）欺上瞒下

为了欺骗上级主管和单位群众，逃避监督，将一些不合理支出，不在大账上反映，而在“小金库”列支，有的单位采取将应在财务大账列支的费用转移到“小金库”，增加单位可支配金额，在数据上做手脚，蒙骗上级，以完成考核指标。

（三）缺乏监管

由于现行会计人员管理体制的不完善，会计的任免、奖惩都由单位做主，所以财会人员在发现单位有违规违纪现象时也不能坚决抵制，有的甚至同流合污，制造假账，销毁“小金库”原始记录，逃避调查，设置取证障碍。有的单位左攀右比，看别的单位“小金库 ”没有撤，自己也照设不误。大环境就是这样，取缔“小金库”就不容易做到。

（四）处罚不力

大凡私设“小金库”，都是为了“小团体”利益，因此查出来后，要想处罚到某一个人的头上，就让执法执纪机关倍感为难，只好“大事化小、小事化了”。在较大程度上又助长了一些基层单位“顶风违纪”的不良风气，“小金库”现象难以得到有效遏制，是“法不庶众”心理在作祟。同时上级领导“睁一只眼，闭一只眼”。由此可见，靠头痛医头、脚痛医脚的办法，根本解决不了“小金库”的问题。

三、治理“小金库”的对策

“小金库”是个社会现象，具有普遍性、隐蔽性的特点。要想从根本上解决“小金库”的问题，必须坚持标本兼治、堵疏结合、惩防并举、综合治理的方针。紧密联系实际，逐步建立健全适应企业在市场经济条件下从事经营管理活动的制度、监督并重的惩治和预防“小金库”体系。

（一）强化制度建设，使领导干部不能设置“小金库”

要不断建立和完善财务制度，特别是加强财务管理的内部审计控制力度，堵塞管理环节的漏洞，在源头上斩断“小金库”的资金来源，建立和完善责任追究制度。把“小金库”问题做为党风廉政建设的责任目标之一，明确各单位“一把手”是“小金库”问题的第一责任人，一旦发现“小金库”，必须对承担直接领导责任的相关领导实行责任追究。

（二）加大监督处罚力度，使领导干部不敢设置“小金库”

在加强财务监督和审计监督的同时，推行厂务公开，建立健全一系列公开制度、监督制度，加强企业员工内部钳制和相互制衡。纪检监察部门可以在内部设立有奖举报电话，聘任监察员，监察部门牵头，财务、审计参加，开展定期或不定期地清理“小金库”专项督察活动，把对“小金库”的专项督察活动纳入效能监察的常态管理等，形成多渠道的监督网络。同时发挥群众监督，加大财务检查，尽量杜绝财务漏洞外，还需要对私设“小金库”现象予以严厉打击。无论“小金库”资金的大小、走向如何，是否有无贪污、私分痕迹，都应加大处罚力度。当大家都认为私设“小金库”是一种犯罪行为，就会掂量掂量是否值得，而不敢去设“小金库”。

（三）坚持疏导原则，使领导干部不愿设置“小金库”

治理“小金库”问题，如果只堵不疏，那么堵不胜堵。疏导就是实事求是，合情合理地照顾到和解决好企业职工的切身利益问题。体现按劳分配、多劳多得的原则，该缴的一定要缴，该发的一定要发，但都必须经过企业财务大帐，严格收支两条线。企业内部可以制订多劳多得的奖励规定，解决好大锅饭的问题，解决好多劳不多得的问题。使基层单位不愿意去设“小金库”。

（四）加大惩处力度，使领导干部无法设置“小金库”

治理“小金库”问题必须专项清理和整顿相结合。清理“小金库”要全面、彻底；整顿“小金库”，即结合实际，堵疏结合，惩防并举，综合治理，常态督察。同时，纪检、监察、财务等部门要密切配合，逐步建立健全适应企业参与市场经济条件下从事经营管理活动的教育、制度、监督并重的惩治和预防“小金库”体系，在领导体制和工作机制方面逐步加以完善，使基层领导干部无法设置“小金库”，最终实现遏止和根治“小金库”的目标。

私设小金库的认定标准

私设小金库可形成贪污、行贿的资金来源。个人贪污数额在十万元以上的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处死刑，并处没收财产。

按照犯罪的四要素，国有企事业单位私设"小金库"，犯罪主体是国有企事业单位，罪犯的客体是侵犯了国有单位正常管理活动和声誉，主观方面表现为直接故意，客观方面表现为索取、非法收受他人财物，为他人谋取利益，情节严重的行为。小金库"不受财务制度的约束，使其流离于失控的边缘，管理这些钱的人员如果廉洁自律性不强、法律意识淡薄，极易控制不住金钱的诱惑，构成贪污、挪用等犯罪，社会危害性很大。

单位私设小金库如果当事人主观上有占有目的，实施了占有行为，犯罪事实与当事人主观故意有因果关系，造成了国家或单位财产损失的后果构成犯罪，其余情况属于违法行为。

单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。属于国家公务员的，还应当给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。

一、设立小金库，会计造假要负的法律责任是什么

1.要承担经济责任；

2.情节严重的造假行为，财务会计和单位负责人难辞其咎；

3.伪造、变造会计凭证、会计帐簿，编制虚假财务会计报告，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

二、什么是“小金库”？

1.“小金库”是指违反法律法规及其他有关规定。

2.应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金（含有价证券）及其形成的资产。

法律依据：

《中华人民共和国刑法》

第三百八十三条

对犯贪污罪的，根据情节轻重，分别依照下列规定处罚；

（一）个人贪污数额在十万元以上的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处死刑，并处没收财产。

（二）个人贪污数额在五万元以上不满十万元的，处五年以上有期徒刑，可以并处没收财产；情节特别严重的，处无期徒刑，并处没收财产。

（三）个人贪污数额在五千元以上不满五万元的，处一年以上七年以下有期徒刑；情节严重的，处七年以上十年以下有期徒刑。个人贪污数额在五千元以上不满一万元，犯罪后有悔改表现、积极退赃的，可以减轻处罚或者免予刑事处罚，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。

（四）个人贪污数额不满五千元，情节较重的，处二年以下有期徒刑或者拘役；情节较轻的，由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。对多次贪污未经处理的，按照累计贪污数额处罚。

私设小金库如何认定

小金库的认定标准和刑法的认定具体如下：

1、虚列支出转出资金设立“小金库”。

2、违规收费、罚款及摊派设立“小金库”。

3、用资产处置、出租收入设立“小金库”。

4、以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”。

5、经营收入未纳入规定账户、账簿核算设立“小金库”。

6、以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”。

7、上下级单位之间相互转移资金或通过其他账户转移资金设立“小金库”。

8、以收抵支，将支出直接与应收款相抵形成“小金库”。

9、以其它方式私设“小金库”。

营业收入不列入规定的账目和账簿，设立“小金库”。利用虚假发票等非法票据骗取资金，设立“小金库”。上下级单位之间转移资金或通过其他账户转移资金建立“小金库”。

小金库包括以下几种的类型：

1、虚列支出转出资金设立“小金库；

2、违规收费、罚款及摊派设立“小金库；

3、用资产处置、出租收入设立“小金库；

4、以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库；

5、经营收入未纳入规定账户、账簿核算设立“小金库；

法律依据：

《中华人民共和国刑法》

第二百七十一条

职务侵占罪，贪污罪：

（一）公司、企业或者其他单位的人员，利用职务上的便利，将本单位财物非法占为己有，数额较大的，处五年以下有期徒刑或者拘役，数额巨大的，处五年以上有期徒刑，可以并处没收财产。

（二）国有公司、企业或者其他国有单位中从事公务的人员和国有公司、企业或者其他国有单位委派到非国有公司、企业以及其他单位从事公务的人员有前款行为的，依照本法第三百八十二条、第三百八十三条的规定定罪处罚。第三百八十二条 贪污罪：

（一）国家工作人员利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有公共财物的，是贪污罪。

（二）受国家机关、国有公司、企业、事业单位、人民团体委托管理、经营国有财产的人员，利用职务上的便利，侵吞、窃取、骗取或者以其他手段非法占有国有财物的，以贪污论。

（三）与前两款所列人员勾结，伙同贪污的，以共犯论处。

小金库如何认定

小金库的认定标准是：建立“小金库”，从虚假支出中划出资金。为违规收费、罚款、摊派设立“小金库”。以资产处置、租赁收入设立“小金库”。以会议费、劳务费、培训费、咨询费等名义，设立“小金库”。营业收入不列入规定的账目和账簿，设立“小金库”。利用虚假发票等非法票据骗取资金，设立“小金库”。上下级单位之间转移资金或通过其他账户转移资金建立“小金库”。《中国***纪律处分条例》修订后并未规定违反财经纪律的行为，在此情况下，对私设“小金库”等行为是否构成违纪，如果构成违纪应该如何准确适用处分条款给予相应的处分是执纪实践中经常碰到的问题，极有探讨的必要。

1.虚列支出转出资金设立“小金库”；

2.违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；

3.用资产处置、出租收入设立“小金库”；

4.以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；

5.经营收入未纳入规定账户、账簿核算设立“小金库”；

6.以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；

7.上下级单位之间相互转移资金或通过其他账户转移资金设立“小金库”；

8.以收抵支，将支出直接与应收款相抵形成“小金库”；

：《中国***纪律处分条例》修订后并未规定违反财经纪律的行为，在此情况下，对私设“小金库”等行为是否构成违纪，如果构成违纪应该如何准确适用处分条款给予相应的处分是执纪实践中经常碰到的问题，极有探讨的必要。

法律依据：《财政违法行为处罚处分条例》第十七条规定，单位和个人违反财务管理的规定，私存私放财政资金或者其他公款的，责令改正，调整有关会计账目，追回私存私放的资金，没收违法所得。对单位处3000元以上5万元以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处2000元以上2万元以下的罚款。

认定单位设立“小金库”违纪行为应当从主体、客体和主观、客观要件来分析。实践中应该把握以下问题：

首先，单位必须是独立核算的单位，设立“小金库”是单位行为，单位内设机构的行为应当视为团伙或个人行为。

其次，设立“小金库”侵犯了国家财经制度。虽然有些设立“小金库”是为了实施其他的违纪违法行为，但仅就设立“小金库”而言，侵犯的客体应是财经制度。

再次，设立“小金库”行为应出于主观故意，目的是方便用钱用物，其核心表现是故意使相应资金、财物脱离或者规避财政、审计、纪检等正常的监管监督。一是必须是故意的行为。由于业务不精或工作疏忽大意，未列入符合规定的指定单位账簿，或未列入单位账簿中符合规定的指定科目，都不应当认定为“小金库”。二是脱离监管。在单位所有正规的账簿以外设账，则脱离了正常监管，应当认定为“小金库”。三是规避正常监管，《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作实施办法》（中纪发〔2009〕7号）列出了“小金库”的7种主要表现形式，其中之一就是“上下级单位之间相互转移资金设立‘小金库’”。将本单位资金转入下级单位账内核算，虽然下级单位账户也是正规账户，也要接受正常监管，但资金经过这样“倒腾”，监管就弱化了。同样，将本单位行政资金转移到工会或食堂账户内核算，其支出由本单位实际掌握、支配，故意弱化监管的本质没有变，仍应按设立“小金库”处理。四是“小金库”虽有较强隐蔽性，但仍应当在其单位内部有少数人知晓，在一定范围内公开。具体是什么样的范围，可在处理时视情况而定，重点把握是否有监管。若某领导将单位收入或套取钱财放入个人账户，无人知晓，无人监管，则不应作为侵犯财经制度的“小金库”来处理，而应考虑按贪污、侵占等性质研究认定。

最后，单位设立“小金库”的时间节点就在设立之时，设立后该违纪行为即已完成，与之后如何使用无关。对“小金库”款项的使用，不管是否合规，一般都不影响对违规设立“小金库”行为的认定。